导致有关部门在履行相关行政职能中出现某些偏差

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2006年11月26日09:45 法制日报
编者按
  本栏目11月18日刊发《养犬:立法应与民意良性互动》一文后,收到了不少读者的反馈意见。而此次刊发的文章作者显然对这个问题有较深入的思考。文章探讨虽限于北京,但编者认为对其他地区同样有借鉴意义。本文系作者一家之言,期望能有更多的读者朋友发表您的高见。
  养犬问题,归根到底不是人与狗的矛盾,而是人与人的社会关系中的矛盾,具体到社会管理中,是行政机关与行政相对人之间的关系。但是现实中,不少行政规章和规范性文件与法律的规定并不相一致,导致有关部门在履行相关行政职能中出现某些偏差,笔者希望此文对有关问题进行分析,并对有关部门提出建议,以更好地促进依法行政,建立和谐社会。
  一、“养犬登记证”收费的法律瑕疵
  行政许可法第58条规定:“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本,不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算,由本级财政予以保障,按照批准的预算予以核拨。”依据此条规定,北京市有关机关依申请办理“养犬登记证”的过程中是不能收费的。
  可北京市的相关规定,却与行政许可法的规定不符。2003年9月5日北京市十二届人大常委会颁布了《北京市养犬管理规定》,2003年9月26日北京市人民政府颁布了《北京市养犬登记和年检管理办法》(以下简称“《登记办法》”)。《登记办法》第11条规定:“养犬人在办理养犬登记或者年检时,应当同时向办理登记或者年检的区、县公安机关缴纳管理服务费。”实际操作中,有关机关也在严格的执行这一规章———先交钱再办证,不交钱就不许可。
  当“管理服务费”的收取与办理行政许可直接挂钩的时候,“管理服务费”的性质也就发生了改变,成为了名副其实的“行政许可费”。另外,收费各环节操作的不公开,更强化了这种性质。这里说的不公开包括费用定性、额度制定、收支情况的全过程。
  这种做法带来了许多问题,例如收费的合法性被严重质疑;行政相对人认为收费额度的制定缺乏透明性,其合理性受到怀疑;收支情况的不透明造成了行政相对人认为有关机关“只收费而不服务”;收费额度的“一刀切”政策导致部分生活困难家庭无力支付。
  以上几点问题的连锁反应就是因抵触心态和经济原因导致不交费、不办证,政府对一大批无证犬脱管,随之带来的免疫、卫生等问题成了养犬问题中的核心部分。
  笔者建议:
  第一,将“管理服务费”的收取与“养犬登记证”的办理脱钩。依法审批、管理、服务是政府职责,不能因为养犬人的违法行为给全社会带来隐患。这就好比已经在各地普遍采取的“安全套在娱乐场所的免费重点发放”的措施。这并不是对违法行为的合法评价,而是对政府管理服务职责的充分履行。毕竟,在两个社会价值面前,执政者应两害相权取其轻。
  第二,就“管理服务费”的相关问题采取政务公开的方式。在收费额度上,由政府、专家、行政相对人三方参与研讨,并征求公众意见,综合各方意见确定收费额度。对生活困难等特殊群体要采取减免缓交费用的措施,同时保证免疫、卫生等基本服务项目的享受。收费用途由政府在收费前以公告等方式向社会明示,相关管理服务措施要明确具体。收支情况要定期制定报告,反馈给社会。
  第三,建立合法合理的管理体系并将养犬行为纳入管理服务范围后,再依法对违规养犬人(而不是犬)采取重罚。
  二、实施行政许可的具体规定的制定和公布存在法律上的瑕疵
  第一,制定主体违反行政许可法。北京市公安局和农业局制定的《〈北京市养犬管理规定〉实施细则》(以下简称“《实施细则》”)对实施养犬行政许可的具体标准进行了界定,例如规定列举出的41种犬和提高超过35厘米的犬为不予行政许可的大型犬、烈性犬。
  根据行政许可法第16条规定,可以对行政许可的实施作出具体规定的最低法律文书是行政规章,那么具体实施的相关规定最低也只能由北京市政府来制定,北京市公安局、农业局是无权制定“实施细则”的。
  第二,《实施细则》内容缺乏论证。在《实施细则》中对犬进行了分类,如“大型犬”、“烈性犬”等。但就这一分类的科学依据至今有关部门并未对界定加以解释。翻看各国对犬种的分类,未见到“35厘米”这一标准。
  根据中国农业大学动物卫生行政法学教授张立波主编的2003年第二版《实用养犬大全》一书中对犬类体高的分类描述是:“根据犬的体高进行分类。犬的体高和人的测量方法有很大差别。测量时,是从髻甲的最高部分,经前肢的肘部,到达地上的垂直距离。极小型犬……体高25.4厘米以下,如吉娃娃犬(Chihuahua);小型犬……体高25.5至40.7厘米,如可卡犬(Cokerspadel);中型犬……体高40.7至61厘米,如松狮犬(ChowChow);大型犬……体高61厘米以上,如大丹犬(GreatDane)。”而且大型犬与烈性犬是有区别的。藏獒、比特、日本土佐、阿根廷杜高、巴西菲勒……等等,都是烈性犬。但是